Sanktionen – und ihre Beendigung

Sanktionen sind leichter verhängt als aufgehoben. Das zeigt sich auch an den gegenwärtigen Sanktionen gegen Russland. Kein Zweifel, die jüngsten Sanktionen senden ein starkes Signal, dass der Westen vereint den völkerrechtswidrigen Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine verurteilt und bereit ist, auf eigene wirtschaftliche Vorteile zu verzichten, um Russlands Möglichkeiten einzuschränken, diesen Krieg fortzusetzen. Aber wie können Sanktionen als Instrument der Diplomatie flexibel genutzt und unter welchen Bedingungen können einmal verhängte Sanktionen wieder aufgehoben werden, um zu normalen Wirtschaftsbeziehungen zurückzukehren? Diese Fragen werden häufig nicht gestellt, wenn im Eifer des Gefechts und der Entrüstung mehr oder weniger weitreichende Sanktionen gegen Länder oder Einzelpersonen verhängt werden, um sie zu einer Verhaltensänderung zu zwingen. Deshalb ist es Zeit, die Bedingungen für die Lockerung und Aufhebung von Sanktionen zu einem Thema zu machen. Union Investment | 22.03.2022 08:29 Uhr
© Canva.com
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Was sind Sanktionen?

Internationale Sanktionen sind politische oder wirtschaftliche Maßnahmen, um einen Staat dazu zu zwingen, eine gravierende Verletzung internationaler Normen abzustellen. Als Maßnahmen zwischen Diplomatie und Krieg scheinen Sanktionen ein geeignetes Mittel zu sein, um eine regelbasierte internationale Ordnung durchzusetzen, ohne dabei das Risiko einer Konfliktverschärfung oder gar militärischen Eskalation einzugehen. In den letzten Jahren lässt sich deshalb eine deutliche Zunahme von Sanktionen und ihrer Androhung durch internationale Organisationen wie die UNO oder vor allem die EU, aber auch durch Staaten wie insbesondere die USA beobachten. Überwiegend sind eher kleinere Staaten Ziel von Sanktionen, aber auch Großmächte wie Russland oder China werden mit Sanktionen belegt.

Trotz der Beliebtheit von Sanktionen unter politischen Entscheidungsträgern ist ihre Effektivität unter Wissenschaftlern umstritten. Das liegt daran, dass Sanktionen drei unterschiedliche, wenngleich miteinander verknüpfte Ziele haben können. Sie können erstens eine unmittelbare Verhaltensänderung des Gegners anstreben, etwa einen Truppenrückzug oder die Rückkehr zum Verhandlungstisch. Zweitens können sie darauf abzielen, seine Handlungsfähigkeit einzuschränken, indem ihm z.B. der Zugang zum internationalen Zahlungsverkehr oder der Zugriff auf bestimmte Technologien verwehrt wird. Drittens können Sanktionen der Bekräftigung internationaler Normen dienen, auch ohne dass eine unmittelbare Verhaltensänderung zu erwarten ist. Es kann deshalb sein, dass Sanktionen „erfolgreich“ sind, auch wenn sie den Gegner nicht zum Einlenken zwingen, weil mit ihnen ein wichtiges politisches Signal gesendet wird, das über den Einzelfall hinausreicht. Die gegenwärtigen Sanktionen gegenüber Russland könnten beispielsweise China deutlich signalisieren, dass ein aggressives Vorgehen gegenüber Taiwan erhebliche Kosten nach sich zöge.

Wann sind Sanktionen erfolgreich?

Schon die Androhung von Sanktionen kann Staaten dazu bringen, ihr Verhalten zu ändern. Tatsächlich verhängt werden Sanktionen nur gegen Akteure, die sich bereits gegen diese Androhung als widerstandsfähig erwiesen haben. Deshalb stehen verhängte Sanktionen aus Perspektive der sanktionierenden Staaten oft unter eher ungünstigen Vorzeichen. Denn viele derselben Faktoren, die Resistenz gegen Drohungen wahrscheinlich machen, machen auch Resistenz gegen verhängte Sanktionen wahrscheinlich. Bei der Androhung von Sanktionen spielt die Glaubwürdigkeit eine entscheidende Rolle, sie auch tatsächlich zu verhängen. Glaubwürdigkeit wird dadurch signalisiert, dass der sanktionierende Staat sich politisch zu einer Verhängung von Sanktionen für den Fall verpflichtet, dass der Gegner den Forderungen nicht nachkommt. Die Sanktionsdrohungen des Westens gegenüber Russland ab 2014 waren nicht besonders glaubwürdig und haben kein starkes Signal gesendet. Um so höher ist es zu werten, dass sich nun der Westen tatsächlich zu harten Wirtschaftssanktionen durchgerungen hat.

Generell gilt, dass stringent umgesetzte multilaterale Sanktionen, die zudem eine hohe Legitimität z.B. durch das Mandat einer internationalen Organisation besitzen, effektiver sind als nationale Alleingänge. Dabei muss sichergestellt werden, dass kein Land aus der Sanktionsfront ausbricht und sich durch das Brechen der Sanktionen einseitige Vorteile verschafft. Zu diesem Zweck können „sekundäre Sanktionen“ eingesetzt werden, um die Staaten zu bestrafen, die Sanktionsregeln brechen. Trotzdem können sanktionierte Staaten oft lange durchhalten – von Großmächten wie Russland bis hin zu kleineren Staaten wie Kuba.

Wann können Sanktionen aufgehoben werden?

Nur wenige Sanktionen enden mit der Erfüllung der ursprünglichen Forderungen. Das liegt nicht nur daran, dass die eingesetzten Zwangsmittel häufig zu gering sind, sondern in länger andauernden Sanktionsregimen Gewöhnungseffekte einsetzen und Umgehungsstrategien entwickelt werden, die ihre Wirksamkeit abschwächen. Häufig sind Politiker und Politikerinnen dann vor die Wahl gestellt, ob sie die Sanktionen aufrechterhalten oder aufheben sollen. Das Problem ist, dass die Beendigung erfolgloser Sanktionen nicht nur ein Eingeständnis der Schwäche ist, sondern dass auch die Norm geschwächt wird, die durch die Sanktion eigentlich hätte gestärkt werden sollen. Weil die Norm der Unverletzlichkeit der Grenzen nicht beschädigt werden sollte, haben die EU-Staaten die Krim-Sanktionen gegenüber Russland nie aufgehoben.

Gegenwärtig ist an eine Aufhebung der Sanktionen gegen Russland nicht zu denken. Im Gegenteil ist es richtig und wichtig weitere Sanktionen vorzubereiten, etwa die Beschränkung oder Aussetzung von Gas- und Ölimporten oder die Verschärfung individueller Sanktionen. Auch wenn sie nicht unmittelbar umgesetzt werden, hat ihre Androhung in der gegenwärtigen Situation eine hohe Glaubwürdigkeit. Gleichzeitig müssen jetzt aber auch Planungen zur schrittweisen Aufhebung von Sanktionen in Angriff genommen werden, um Erleichterungen für den Fall in Aussicht zu stellen, dass die russische Regierung prozessuale Zugeständnisse macht oder von ihren Forderungen abrückt und der Ukraine substanziell entgegenkommt. Zwar ist das im Augenblick nicht wahrscheinlich, die Sanktionen sollten aber trotzdem von Seiten des Westens und in enger Absprache mit der ukrainischen Regierung mit klaren Forderungen und Möglichkeiten der schrittweisen Aufhebung verbunden werden. Dazu ist es nötig zu überlegen, für welche Verhaltensänderung Russlands Teile der Sanktionen zurückgenommen werden könnten. Dabei beginnt diese Konditionalisierung vermutlich eher mit ausbleibenden Sanktionsverschärfungen im Gegenzug für eine Waffenruhe und geht dann über zu einer teilweisen Sanktionsrücknahme bei Rückzug hinter vereinbarte Linien und weiterer Rücknahme bei einem erfolgreichen Friedensschluss.

So flexibel gehandhabt, können Sanktionen als Verhandlungsmasse eingesetzt werden, um eine diplomatische Lösung des Konflikts zwischen der Ukraine und Russland zu unterstützen. Insgesamt ist die Perspektive dafür gegenwärtig allerdings eher pessimistisch. Denn auch wenn US-Außenminister Blinken sagt, die Sanktionen gegen Russland seien „not designed to be permanent“, ist nicht zu erwarten, dass sie kurz- oder mittelfristig zurückgefahren werden können. Wahrscheinlicher ist ihre Verstetigung in Form einer wirtschaftlichen Entflechtung und dauerhaften Einschränkung wirtschaftlicher Beziehungen, um die Verwundbarkeit des Westens zu reduzieren und Russland langfristig zu Einhaltung basaler Verhaltensregeln zu bewegen.

Kurzfristig ist auch eine weitere Verschärfung bis hin zum Stopp von Energieimporten denkbar, sollte es beispielsweise zum Einsatz von Massenvernichtungswaffen durch Russland kommen. Hier spielt der Zeitfaktor eine wichtige Rolle: je später die Verschärfung von Sanktionen nötig wird, desto leichter können sie verhängt werden. Ökonomische Schätzungen zeigen jedenfalls, dass ein Energieembargo für die deutsche Volkswirtschaft verkraftbar wäre. Der Druck zu diesem Schritt wird weiter steigen.

Ein Gastbeitrag des Leibniz-Institut Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung

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