Teil 1 – Der einheitliche Aufsichtsmechanismus (SSM)
Vor genau einem Jahr verfassten wir (Markus Schuller & Bernd Fletzberger) mit „Gemeinsame Bankenaufsicht. Wie kann sie funktionieren?“ eine Analyse zu den notwendigen Erfolgsfaktoren für die Umsetzung des Single Supervisory Mechanisms (SSM). Damals argumentierten wir, dass eine gut umgesetzte Bankenunion notwendig ist. „Gut“ bedeutet aus unserer Sicht ein wirksames Zusammenspiel folgender vier Elemente:
SSM – Worum geht es?
- die Zulassung von Kreditinstituten und den Entzug von Banklizenzen,
- die Überwachung der Einhaltung von Eigenkapital-, Leverage- und Liquiditätsanforderungen auf individueller und konsolidierter Ebene und die Sanktionierung bei Nichteinhaltung sowie
- die Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten.
Weitere wichtige Details zum SSM
# Wie funktioniert der SSM?
Die EZB wird „bedeutende“ Kreditinstitute und -gruppen direkt beaufsichtigen. Ein Institut gilt als bedeutend, wenn die Bilanzsumme mehr als 30 Milliarden Euro oder 20 Prozent der Wirtschaftsleistung eines Landes beträgt. In jedem Fall sind zumindest die drei größten Institute eines Landes zu überwachen. Nach heutigem Stand erfüllen 128 Banken(gruppen) in der Eurozone, die jedoch ca. 85 % der Bilanzsummen aller Banken umfassen, die Vorgaben für eine direkte Beaufsichtigung durch die EZB. Die genaue Zahl kann sich bis zum Start noch geringfügig ändern.
Die restlichen „unbedeutenden“ – aber zahlenmäßig weitaus überwiegenden – Banken sollen weiterhin primär von den nationalen Aufsichtsbehörden beaufsichtigt werden, wenngleich diese an Anweisungen der EZB gebunden werden können. Die EZB kann jederzeit beschließen, die Zuständigkeit für ein weniger bedeutendes Kreditinstitut zu übernehmen.
# Reichweite des SSM
Die SSM-Verordnung gilt an sich nur in der Eurozone. Mitgliedstaaten außerhalb der Eurozone können auf freiwilliger Basis teilnehmen, wenn sie eine so genannte „enge Zusammenarbeit“ mit dem SSM eingehen. Für grenzüberschreitend agierende Kreditinstitutsgruppen, die sowohl in der Eurozone als auch in Mitgliedstaaten außerhalb tätig sind, wäre es wichtig und wünschenswert, dass EU-Staaten außerhalb der Eurozone zahlreich und gleichberechtigt am SSM teilnehmen werden. Dies trifft va die osteuropäischen Staaten, in den viele westeuropäische Institute tätig sind.
# Comprehensive Assessment
Die EZB setzte durch, vor Übernahme der Verantwortung ein umfassendes Bild über die Risiken der systemrelevanten Banken zu machen. Diese Comprehensive Assessment genannte Prüfung sieht folgende Bereiche vor:
- eine Risikoprüfung (Risk Assessment)
- eine Bilanzprüfung (Asset Quality Review – AQR) mit Stichtag 31. 12. 2013
- ein Stresstest auf Basis des AQR und in Abstimmung mit EBA
Die EZB prüft derzeit 128 Institute auf Herz und Nieren. Dadurch sollen Altlasten und Kapitallücken in den Bilanzen aufgespürt werden, Löcher müssten die Banken mit frischem Geld stopfen.
Asset Quality Review (AQR): Der AQR samt Stresstest stellt den dritten seiner Art (2010 und 2011) binnen vier Jahren dar. Diente der erste Test noch als Feigenblatt für die tatsächlichen Probleme der Banken mit Staatsanleihen aus der Peripherie des Euroraumes, begann man bei Stresstest #2 im Jahr 2011 plötzlich die gesamte Bankbilanz einer Prüfung mit realistischeren Worst Case Szenarien zu unterziehen. Die demütigende Selbstaufgabe der EBA in London hatte damals eine Schmerzgrenze erreicht.
Die EZB ist glücklicherweise auf ihre Unabhängigkeit bedacht und will mit dem AQR samt Stresstest nicht in den Verdacht geraten, eine bankenfreundliche Pseudo-Übung durchzuführen. Es darf daher nicht verwundern, dass es bei Banken ein allgemeines Unbehagen vor dem Unbekannten im Vorfeld des AQRs gab. Während der ersten AQR-Phase (Q4/13 bis Q1/14) gab es eine große Bandbreite in den Schätzungen zum Kapitalisierungsbedarf – siehe hier vom Think Tank Bruegel zwischen EUR 50 bis 650 Milliarden. Mit der Publikation des AQR Manuals Mitte März begann die zweite Phase. Das 287 Seiten starke Manual klärt im Detail den Prozessverlauf und die Reporting-Anforderungen an die teilnehmenden Banken. Diese Phase dauert bis August 2014. In der dritten und letzten Phase werden die gesammelten Daten gesichtet, aufbereitet und interpretiert. Parallel dazu wird dann mit Unterstützung der EBA der Stresstest durchgeführt. Für Oktober 2014 ist die Veröffentlichung von AQR und Stresstest vorgesehen.
Wie ernst es die EZB mit einer gründlichen Analyse und vorausschauenden Vorsicht meint, sieht man an folgendem Beispiel: selbst in einem kleinen Mitgliedsland wie Österreich werden nicht nur die großen Drei (Erste Group, RZB und Bank Austria via Unicredit), sondern auch die BAWAG, ÖVAG sowie regionale Player wie die RLB NÖ-Wien und OÖ einbezogen.
# ESM als Finanzierungsquelle
Dem ESM wird die Möglichkeit gegeben, Banken direkt zu rekapitalisieren, sobald der SSM in Kraft ist.
# EZB ist punkto Aufsicht umfänglich rechenschaftspflichtig
Die EZB ist dem Europäischen Parlament („EP“) und dem Rat für die Durchführung dieser Verordnung rechenschaftspflichtig. Sie hat dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und der Euro-Gruppe jährlich einen Bericht über die Wahrnehmung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben vorzulegen, der auch Informationen über die voraussichtliche Entwicklung der Struktur und der Höhe der Aufsichtsgebühren zu enthalten hat.
# Auch nationale Parlamente können mit EZB in formalen Dialog treten
Die EZB hat quartalsmäßige Berichte über ihre Aufsichtsarbeit mit der Vorlage an das EP gleichzeitig den nationalen Parlamenten der teilnehmenden Mitgliedsstaaten zu übermitteln. Diese können dazu begründete Stellungnahmen abgeben. Zudem können die nationalen Parlamente die EZB ersuchen, schriftlich auf ihre an die EZB gerichteten Bemerkungen oder Fragen zu den Aufgaben der EZB nach der SSM-Verordnung zu antworten. Man muss nun die Bereitschaft der nationalen Parlamente abwarten, von diesen Mitteln Gebrauch zu machen. Grundsätzlich ist deren Einbindung bei gleichzeitiger Rechenschaftspflicht der EZB zu begrüßen.
Schlussfolgerungen / Offene Punkte
Aus unserer Sicht kann der SSM prinzipiell als gelungen eingestuft werden. Es gibt jedoch noch eine Reihe an offenen Themen, die es zu lösen gilt:
# SSM Baustelle I – Anspruchsvoller AQR Prozess
Die betroffenen Banken reagierten auf das Manual mit Kritik. Deren Unbehagen richtet sich gegen eine mögliche Überforderung durch die umfassenden Bedarfe.
Nach Informationen der Börsen-Zeitung trafen sich Ende März EZB-Direktoriumsmitglied Sabine Lautenschläger und die Chefin der EZB-Bankenaufsicht, Daniele Nouy, mit Vertretern mehrerer Prüfungsgesellschaften, um über die Details der Untersuchung zu sprechen. Es ging darum, die Realisierbarkeit der Bilanzchecks sicherzustellen. Hier scheint das letzte Wort zwischen EZB/EBA und den 128 Banken noch nicht gesprochen.
# SSM Baustelle II – Personalressourcen
Weil erst um die Jahreswende die rechtlichen Rahmenbedingungen gesetzt wurden, verfügt die EZB bei weitem nicht über die geplante Zahl an Aufsehern. Die innerhalb der EZB eingerichtete Behörde soll gut 1.000 Mitarbeiter zählen, davon rund 700 Bankenaufseher. In diesen Wochen forciert die EZB ihre Bemühungen, gute Mitarbeiter zu finden. Sollten Sie Interesse haben, finden Sie hier die ausgeschriebenen Jobs.
In der Zwischenzeit behilft sich die EZB mit „Leiharbeitern“ von den nationalen Notenbanken, um AQR + Stresstest administrieren zu können. Da die Mannschaft, die zum 4. November 2014 die SSM-Aufgaben übernimmt, derzeit noch nicht an Board ist, kann sie nicht vom gegenwertigen Prüfprozess profitieren und Routinen trainieren. Eine vergebene Chance, dem verständlichen Zeitdruck geschuldet.
# SSM Baustelle III – Kapitalbedarf
PwC reagierte umgehend auf das Manual und kalkulierte den geschätzten Kapitalbedarf der 128 teilnehmenden Banken auf EUR 280 Milliarden.
# SSM Baustelle IV – Zuständigkeitsfragen
Der SSM stellt auf eine „vertrauensvolle Zusammenarbeit“ zwischen EZB und den nationalen Aufsichtsbehörden ab. Es bleibt noch abzuwarten, wie diese Kooperationen in der Praxis funktionieren. Dies betrifft sowohl Zuständigkeits- und Verfahrensthemen als auch die Frage, welche materiellen Rechte von der EZB anzuwenden sind. Das sonst übliche Vorgehen bei Harmonisierungen im Binnenmarkt, wonach nationale Behörden zentrale europarechtliche Bestimmungen oder entsprechende nationale Umsetzungsmaßnahmen anwenden, ist nämlich beim SSM auf den Kopf gestellt. Die EZB als zentrale europäische Behörde wendet neben dem einschlägigen Unionsrecht auch die entsprechenden – teils nicht harmonisierten – nationalen Rechtsvorschriften an. Auch in der täglichen Aufsichtsarbeit wird eine enge und konstruktive Zusammenarbeit zwischen EZB und den zuständigen nationalen Behörden notwendig sein. Erst die Praxis wird zeigen, ob der SSM eine einheitliche und effiziente Beaufsichtigung von Kreditinstituten bewerkstelligen kann.
#SSM Baustelle V – Einbeziehung der Nicht-Eurostaaten
Damit der SSM EU-weit funktioniert, ist unseres Erachtens die Einbeziehung der Nicht-Eurostaaten entscheidend. Diese können derzeit aber nur auf freiwilliger Basis beitreten. Eine Ausklammerung dieser Regionen aus dem SSM verhindert jedoch eine einheitliche Aufsicht. Es wird daher noch spannend, ob eine entsprechende Integration der Nicht-Euroländer gelingt.
Zwischenfazit
In einer eindrucksvollen Zustandsanalyse der EU bringt Jürgen Habermas Ende April das politische Klima auf den Punkt, in dem der SSM aufgesetzt wurde: „Sie (Deutsche Regierung) scheut noch vor den leisesten Anfängen einer gemeinsamen Fiskal-, Wirtschafts- und Sozialpolitik zurück. Stattdessen lässt sich Angela Merkel lieber perspektivlos von der Europäischen Zentralbank aus der Patsche helfen. Dafür muss Herr Draghi eine europäische Fiskalsouveränität, die seine Bank nicht hat, erfolgreich simulieren.“ Gemessen an dem politischen Integrations-Unwillen der in die Führungsverantwortung gedrängten deutschen Regierung, ist der SSM für sich genommen ein durchaus gelungenes Konstrukt.
Mag. Markus Schuller, MBA, MScFE
Managing Director
Panthera Solutions
Co-Autor:
Dr. Bernd Fletzberger
Partner
PFR Rechtsanwälte
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